“社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)，必須對(duì)項(xiàng)目具體信息非常了解。但目前許多項(xiàng)目在省政府或發(fā)改委網(wǎng)站上公示，僅顯示項(xiàng)目名稱、法人和投資額等信息，關(guān)鍵信息基本都‘猶抱琵琶半遮面’，加上各政府部門審批程序錯(cuò)綜復(fù)雜，更讓投資人‘望而退步’，給政府部門的尋租行為留下空間，難以取得社會(huì)資本信任。”泛華建設(shè)集團(tuán)有限公司執(zhí)行董事山勁松說(shuō)。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪發(fā)現(xiàn)，在新一輪PPP投融資熱潮中，一些地方政府與社會(huì)資本之間面臨信息不對(duì)稱、地位懸殊難成伙伴關(guān)系等“結(jié)構(gòu)性”困境，嚴(yán)重阻礙PPP模式深入推進(jìn)。
專家呼吁，我國(guó)宜未雨綢繆，激活閑置國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)資源，搭建國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，形成地方政府和社會(huì)資本平等合作載體，并通過(guò)信息完全交互打破地方利益格局，提升PPP項(xiàng)目管理效率。
PPP深陷“結(jié)構(gòu)性”困境
北京大學(xué)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力研究院研究員、中國(guó)PPP研究院執(zhí)行院長(zhǎng)郭建新說(shuō)，以往公共設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，地方政府身兼投資者、經(jīng)營(yíng)者和監(jiān)管者的三項(xiàng)職能，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一旦出現(xiàn)問(wèn)題或糾紛，地方政府基本依靠行政命令強(qiáng)行解決。
“地方政府即便不按合約行事，民營(yíng)企業(yè)不敢也不會(huì)與地方政府‘撕破臉皮’。如果雙方缺乏平等合作的平臺(tái)，則地方政府的強(qiáng)勢(shì)地位很難改變，雙方也很難形成‘伙伴關(guān)系’。”國(guó)家行政學(xué)院教授許正中說(shuō)。
中國(guó)PPP研究院院長(zhǎng)賈康說(shuō)，金融機(jī)構(gòu)的貸款，是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給的最主要來(lái)源，但當(dāng)前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)不充分，實(shí)際金融供給嚴(yán)重短缺，企業(yè)不得不承受更高的融資成本，使得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金價(jià)格被金融供給的壟斷價(jià)格“綁架”，成為阻礙社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的“攔路虎”之一。
多位專家和地方發(fā)改委、財(cái)政部門負(fù)責(zé)人指出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，搭建國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)是破解PPP“結(jié)構(gòu)性”困局的“鑰匙”。如果各地搭建起不同的PPP服務(wù)平臺(tái)，極易出現(xiàn)類似住房公積金管理系統(tǒng)和不動(dòng)產(chǎn)登記管理系統(tǒng)等“各自為政”現(xiàn)象，一些地方公積金管理系統(tǒng)動(dòng)輒花費(fèi)數(shù)千萬(wàn)元，且很多管理系統(tǒng)難以兼容，不僅造成嚴(yán)重浪費(fèi)，更是留下巨大尋租空間。
激活閑置信息資源
一些專家指出，當(dāng)前，我國(guó)只需激活現(xiàn)有被閑置的信息資源，即可搭建國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)。
中央政策研究室原副主任、中國(guó)PPP研究院理事長(zhǎng)鄭新立說(shuō)，國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)是中央財(cái)政投巨資建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，由國(guó)家信息中心承建，主要服務(wù)于各級(jí)政務(wù)部門開(kāi)展經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。2005年8月開(kāi)工建設(shè)，2006年12月投入使用，迄今已經(jīng)累計(jì)運(yùn)行服務(wù)近8年。如今，這套網(wǎng)絡(luò)省級(jí)覆蓋率達(dá)到100%，地市級(jí)覆蓋率近94%，已成為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面最廣、承載業(yè)務(wù)類型最為豐富的政務(wù)公用網(wǎng)絡(luò)。
據(jù)了解，我國(guó)電子政務(wù)外網(wǎng)建成之后，功能并未完全發(fā)揮，目前仍然有許多資源被長(zhǎng)期閑置。鄭新立認(rèn)為，國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)完全可依托國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)搭建，各政府職能部門、社會(huì)資本和中介機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)，享受有關(guān)PPP的各類公共服務(wù)。依托于國(guó)家政務(wù)外網(wǎng)搭建的國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)主要可分為四方面功能。
一是項(xiàng)目投融資功能，讓地方政府與全國(guó)的社會(huì)資本“自由聯(lián)姻”。各地篩選PPP適用項(xiàng)目后，在綜合服務(wù)平臺(tái)“投融資子平臺(tái)”上向全社會(huì)“亮相”，包括項(xiàng)目投資規(guī)模、融資管理、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和項(xiàng)目監(jiān)管等信息。地方政府通過(guò)PPP綜合服務(wù)平臺(tái)篩選參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)資本。
二是項(xiàng)目管理功能，各政府部門進(jìn)行“零障礙”監(jiān)管PPP項(xiàng)目。PPP綜合服務(wù)平臺(tái)專設(shè)有“投資后管理子平臺(tái)”，應(yīng)建章立制要求各部門在平臺(tái)上在線審批、立項(xiàng)和管理項(xiàng)目，各部門信息完全公開(kāi)透明。社會(huì)資本投資后，可在平臺(tái)上在線監(jiān)控所投資項(xiàng)目的招投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程。
三是產(chǎn)權(quán)交易功能，社會(huì)資本參與項(xiàng)目“可進(jìn)可出”。國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)上專設(shè)有產(chǎn)權(quán)交易功能。賈康說(shuō)，各類社會(huì)資本可通過(guò)此平臺(tái)以基金、債券、信托等形式直接參與到PPP項(xiàng)目的投融資活動(dòng)中，項(xiàng)目合作方如果想退出時(shí)則可借助此平臺(tái)出售、轉(zhuǎn)讓股權(quán)，而平臺(tái)上所投項(xiàng)目的在線經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)完全公開(kāi)，零散的社會(huì)投資者可即時(shí)掌握項(xiàng)目進(jìn)展指標(biāo)，如同“K線圖”一樣成社會(huì)投資者是否“入股”項(xiàng)目的衡量指標(biāo)，以推動(dòng)提高投資方和運(yùn)營(yíng)方的投資管理效率，形成長(zhǎng)效機(jī)制。
四是促進(jìn)金融多樣化功能，打破金融機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金供給壟斷。賈康認(rèn)為，一旦PPP項(xiàng)目通過(guò)國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)交易，零散社會(huì)資本參與其中，將可以對(duì)公共產(chǎn)品進(jìn)行眾籌式募集資金，這將大幅拓展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金供給渠道，其收益率需求必然讓缺乏競(jìng)爭(zhēng)的金融行業(yè)發(fā)生“鯰魚效應(yīng)”，逐步形成金融供給多樣化，推動(dòng)更為合理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金市場(chǎng)化價(jià)格的形成。
或成政府轉(zhuǎn)型突破口
專家認(rèn)為，建立國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)后，重大項(xiàng)目信息將完全公開(kāi)透明，打破各部門既得利益，形成政府和社會(huì)資本平等合作主體地位。并且，以信息化手段審批和監(jiān)管項(xiàng)目，將大幅提高政府管理效率，規(guī)避權(quán)力尋租。
鄭新立說(shuō)，由于各地投資額達(dá)5000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目必須審核備案，國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)通過(guò)與國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)有機(jī)結(jié)合，各部門對(duì)項(xiàng)目審批、招標(biāo)等信息將在平臺(tái)上完全公開(kāi)，國(guó)家只需對(duì)部門公務(wù)辦結(jié)時(shí)限、類型和模式進(jìn)行規(guī)則確立，這將是打破政府部門既得利益的重要抓手。
賈康認(rèn)為，PPP項(xiàng)目投資主體在建設(shè)初期，必須安裝流量監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控等電子設(shè)備，并與PPP綜合服務(wù)平臺(tái)連接，而稅務(wù)、審計(jì)、計(jì)生等部門數(shù)據(jù)都錄入系統(tǒng)，則PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和流量將在系統(tǒng)內(nèi)自動(dòng)生成。地方政府各部門可直接通過(guò)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，甚至直接使用平臺(tái)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)收取稅費(fèi)等，這將成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要手段。國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)上數(shù)據(jù)信息公開(kāi)化后，社會(huì)資本也可對(duì)政府行為形成較大約束。