自2017年國辦發〔2017〕19號文發布以來，EPC模式在我國（尤其是政府投資項目上）發展勢頭迅猛（雖然坊間仍然有大量“真假EPC”的討論），但在工程實踐中，EPC越來越明顯遭遇到“叫好不叫座”的困境（甚至連“叫好的聲音”也越來越少了）。
EPC的實施各方都不滿意，發包人認為EPC的最大好處“加快進度”并沒有實現，總承包商認為“承擔了更大的風險和責任，但并沒有得到相應的回報”，財評、審計的監督部門認為“EPC留下了大量的爛攤子，沒法評，也沒法審。”
從合同的視角來講，上述種種現象都可以歸納為合同的履約效率下降。當然，造成這一問題的原因是錯綜復雜的，本文期望從EPC的本質屬性上對這一問題進行探討。
這是我們在對EPC的認知上產生的第一個困惑。眾所周知，談EPC離不開FIDIC，2017年12月，國際咨詢工程師聯合會 （FIDIC）發布的銀皮書中對適宜采用EPC模式的適用條件做出規定：“…由承包商進行所有設計，能夠承擔全部設計和施工的責任，交付成果滿足雇主所設定的功能標準…”，同時將“如果雇主意欲密切監督和控制承包商工作，或者想要對大部分施工圖進行審核”等規定為不適宜采用EPC模式的情況。
可以看出FIDIC認為適合EPC的項目是不確定性程度高，需要更好地利用總承包商設計、施工聯動及技術創新優勢以彌補發包人管理能力弱的不足。因此，“雇主”關心的只是交付成果和技術標準，而放松了過程性的管控。
而我國2019年《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號）中明確提出：“建設內容明確、技術方案成熟的項目，適宜采用工程總承包方式。”這很明顯是為了降低EPC的發包時點前移造成的項目不確定性。為了滿足發包人對控制權的把控，達到防止項目投資失控的目的，從而對于采用工程總承包模式的項目建設內容、技術方案等設定門檻，同時對發包人要求的詳盡程度提出更高要求。
概括起來說，FIDIC認為不確定性程度高的項目才需要用EPC，而我國的規定則是明確的項目才適合采用EPC。由此可見，雖然同為EPC，但發包人采用EPC模式時的根本意圖迥異，因此，技術方案成熟度及發包人管理能力差異引起的發包人對控制權需求的兩極化使得工程總承包模式適用范圍存在雙重性。
在此，我們不去判斷兩種EPC模式的優劣或者正誤，我們只立足于兩種EPC模式都是工程實踐中的實際存在這一客觀現象進行分析。為什么EPC在我國推廣后進行了本土化改造呢？應該是基于以下三個原因。
（1）弱信任環境阻礙了發承包合作伙伴關系的成立。工程總承包模式要求發承包雙方形成基于雙贏理念的合作伙伴關系。建立伙伴關系的前提是發承包雙方具有強信任關系，但由于我國的社會發展的階段以及長期采用DBB模式形成的強監管機制，發承包雙方很難在短時間內從委托關系轉變成強信任關系，難以滿足工程總承包模式中合作策略的使用條件。
（2）盈余分享與政府投資管控目標沖突影響激勵機制的構建。工程總承包模式要求更大程度的發揮承包人的綜合管理能力和技術創新能力，因此需要建立有效的激勵機制。我國工程總承包模式在政府投資領域大力推行，在政府投資項目需要面臨的各種嚴格監督和審核下，承包人即使在限額設計的基礎上通過設計優化節約建造成本，發包人很難同意將盈余以報酬的方式分享給總承包商。因此盈余部分的有效分享與政府投資管控目標沖突使得有效的激勵機制難以建立。
（3）采用工程總承包模式的政府投資項目在功能要求描述上產生困難。工程總承包模式適用功能要求易于明確描述的項目。由于政府投資項目大多為房屋建筑和市政基礎設施居多，而該領域較少涉及復雜設備采購及安裝，故其產出指標很難準確描述，導致發包人要求中在功能要求的描述上存在困難，而表述不得當的發包人要求會導致發包人難以在建設成果有效把控總承包商。
所以，FIDIC合同條件下描述的EPC模式在我國的推廣是有一定困難的（當然也不排除實踐中存在的可能），而基于中國的特有情景產生的中國式的EPC。這兩種工程總承包模式下形成了技術成熟度與發包人對控制權需求的兩極化的關系。我們可以將FIDIC規定的EPC稱為I型EPC，將中國式本土化改造后的EPC稱為II型EPC。
以上的分析只是為了厘清EPC存在兩種不同的源發性目的，并不是造成管理困境的根本性原因。導致管理困境的根本原因在于EPC源發性目的與EPC實施機制（或者說控制權配置方案）之間的錯配。從風險分擔方案設計的角度來闡述這一問題會更加清晰。
I型EPC的適配方案應該是“基于項目復雜性選擇EPC——充分發揮總承包商的技術能力和管理能力——控制權向總承包商大量讓渡——發包人重點關注交付結果——承包人承擔絕大部分風險（表現為固定總價計價模式）”。II型EPC的適配方案應該是“基于嚴格管控的需要選擇EPC——防范承包商降低功能標準或通過設計優化取得超額利潤——發包人保留大部分項目控制權——發包人同時關注交付成果和實施過程——發承包雙方基于控制權的分配設計合理的風險分擔方案（表現為合同中設計詳細的可調價條款）”。
但在工程實踐中，發包人很可能忽略掉EPC的兩種不同源發性目的下的適配方案選擇，而只選擇對自身最有利的控制權配置及風險分配方案，而非有利于項目各方責權利的合理分擔（直白一些就是權利主要是我的，風險主要是你的）。這種錯配的控制權配置將會導致發包人要求詳略程度選擇、風險分配、合同設計的偏差，進而對項目績效產生負面影響，由此進一步造成工程總承包模式發展的管理困境。工程實踐中發包人若未能明確兩種類型的界限，選擇不利于項目各方責權利的合理分擔方案，那么錯配的工程總承包類型與控制權配置將會引起項目的糾紛與索賠，從而大大降低了EPC本應具備的合同履約績效。
另附：在工程實踐中，還有很多固定總價計價模式采用了總價只能調低不能調高的固定模式，這種單方向調整的所謂固定總價模式在履約中遇到的困難就更加一言難盡了。懂的都懂，“執手相看淚眼，競無語凝噎”。