2017年2月，國務院辦公廳印發《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，要求完善工程建設管理模式，發展全過程工程咨詢。這是國家層面首次明確提出“全過程工程咨詢”的概念，旨在與國際接軌，提高工程建設管理和咨詢服務水平，保證工程質量和投資效益。
2019年3月15日，國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部聯合印發《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》。根據指導意見，全過程工程咨詢可采用多種服務方式組合，為項目決策、實施和運營持續提供局部或整體解決方案以及管理服務。
應該說推行全過程工程咨詢對設計咨詢監理企業而言是業務延伸拓展的良機。國家及行業政策剛一出臺，很多企業就從真研究，積極應對，尋找機會。然而，四年過去了，全過程工程咨詢模式的推行依然在路上，有些行業甚至還沒有起步。
一、全過程工程咨詢的特點
相對于設計、施工，咨詢本身就是附加值較高的業務，全過程工程咨詢更是如此，它對咨詢企業及從業人員的素質和能力要求更高。全過程工程咨詢有以下幾個特點：
1. 全過程
項目全生命周期持續提供工程咨詢服務，從規劃、可研、設計、建設直至運營維護。不只是前期設計階段，還包含工程實施及運營維護，可以說，目前沒有一家設計咨詢監理企業能做項目全生命周期的咨詢。
2. 集成化
需要將投資咨詢、可研、招標代理、勘察、設計、監理、造價控制、項目管理等業務資源和專業能力進行集成。因此，對咨詢企業的資源整合能力要求較高，全過程工程咨詢的核心是用整體咨詢、管理服務替代碎片化技術服務，充分發揮工程設計的核心價值，實現項目全生命周期的效益最優。
3. 多階段
根據項目周期、階段采用多種咨詢模式，為項目提供局部或整體的解決方案。從時序上排，以初步設計為節點，之前的規劃、可研、初步設計是第一階段；之后的施工圖設計、項目管理、監理、監測、驗收等為第二階段；交工之后的運營維護為第三階段。
所謂的全過程，可以是某一階段的全過程；集成化，也是根據業主的需求確定集成的工作內容。如交通行業試行的代建加監理也可以視為其中的一種。
二、全過程工程咨詢推行中的問題
為什么全過程工程咨詢推行較慢、較難？
1. 投資主體的不適應
國內基礎設施建設項目投資主體主要是國有投資平臺如交投、城投、軌道集團等，這些大型集團在設計、工程建設管理、運營管理方面，一般都有較強的管理人員，甚至有專門的建設管理公司，這些部門本身就是專業化的項目管理團隊，除設計咨詢外，其他管理服務無需考慮全方位的社會化采購。
或許，只有在小政府或投資主體為私營的情況下，全過程工程咨詢才有生命力。政府包括國有投資平臺企業越大、管理能力越強，全過程工程咨詢服務專業化、社會化越難實現。
2. 建設管理體制不適應
前期審批環節復雜，除發改委（局）、行業主管外，還涉及規劃、土地、環保、水利、地災等多行業部門。任何一家咨詢公司都不能對這些跨行業的專業評估報告進行咨詢，要獲取這些部門的審批意見，需要業主和行業主管部門支持。可以說在項目前期階段無論是業主、建設單位，還是設計院，最頭疼的也是最耗費精力的是各類協調、審批而不是項目本身的技術方案。
記得早期承擔世行貸款項目勘察設計，世行評審團中有專門負責拆遷、安置的專家；后來在承擔阿爾及利亞東西高速公路勘察設計時，業主顧問要求我們報送的勘察設計工作大綱人員組成中應有社會學方面的專家。由此可見歐美咨詢公司在項目前期研究及咨詢時，對這些控制工程方案的非技術因素非常重視。
國內任何一個工程項目前期工作都必須取得多行業審批，從管理服務考慮，如果咨詢單位不能替代業主或建設單位審核各類專題評估報告，僅對項目標準、技術方案、規模及造價進行審查，屬于技術服務，采用雙院制咨詢審查即可。
3. 建設階段劃分不適應
一個項目的建設階段大致可分為項目前期和項目實施兩個階段。初步設計之前的前期階段，其工作內容國內外大同小異，法語區國家多一個概念設計階段；實施階段，歐美通常將施工圖設計視為承包商工作內容，施工圖不是一個階段，是一個過程，由監理分批、分階段批準。而國內將施工圖設計作為一個階段，多數由承擔初步設計單位完成，且施工圖需要行業主管部門審批。
傳統的雙院制咨詢審查僅僅針對勘察設計，若采用全過程工程咨詢需要建設單位對建設階段及圖紙審批流程等進行調整。
而國外通行模式是承擔初步設計（或概念設計）之前前期工作的咨詢設計企業，在項目實施過程中一般都轉為監理或項目管理。這種模式清晰地劃分了咨詢設計企業在項目前期和實施階段的工作內容，也有利于項目實施階段充分貫徹領會設計意圖，值得借鑒。
4. 設計咨詢監理企業的不適應
前已述及，國內勘察設計咨詢監理企業沒有一家能完成從規劃至運維全過程工程咨詢，絕大多數都只能勝任其中的某幾項工作內容。設計不懂投融資和施工管理，監理不精設計，設計、監理均不懂運營，因此，需要整合資源或組成聯合體。
和歐美大土木咨詢公司不同，國內設計咨詢監理企業專業性太強，加上行業壁壘的制約，對項目前期涉及的跨行業專題研究的咨詢不能勝任。此外，國外設計、咨詢與監理沒有太大的區分，都是咨詢（顧問）公司，沒有企業資質和個人執業資格的門檻，咨詢監理是設計方面的專家，相比之下中國的監理無論是企業，還是工程師很多已嚴重“注水”。
5. 運營管理模式的不適應
國內基礎設施一般均由投資主體成立專門的運營公司來進行運營管理維護，除基礎設施養護外，國內幾乎沒有社會化的資產管理公司，這種模式也存在著諸多問題，如管理機構龐大，人員多，專業人員缺乏，養護不科學、運營管理成本偏高等。
國內咨詢設計企業僅僅在養護、機電升級等方面涉足運營階段的管理及咨詢，和西方國家有很大的不同。如，法國咨詢公司Egis有專門從事機場及高速公路運營管理的事業部，其營業收入占公司總收入比重較大。
前年參與阿爾及利亞東西高速公路運營管理咨詢投標時中國公司不得不組成聯合體。這說明我國的咨詢企業在投建營一體化項目中的服務能力和國外還有較大差距。
6. 門檻與取費不適應
要求從事全過程工程咨詢的企業及項目負責人必須有這樣、那樣的企業資質和個人執業資格，很多咨詢企業都會望而卻步。而取費標準又與從業人員資格、能力等要求不匹配，加之沒有配套的制度和辦法，因此有資質、能力的企業對全過程工程咨詢轉型并沒有投入很大的關注。
盡管勘察設計取費也不高，但相對于全過程工程咨詢中的項目管理（代建）和監理還算可以，因此咨詢設計企業依然專注于勘察設計和設計咨詢（雙院制審查）；而監理企業對推行全過程工程咨詢非常積極，但限于影響力、資質、人才、能力等，轉型的難度很大，尤其是沒有設計能力及技術專家的監理公司。總體上看，設計咨詢監理企業對推行全過程工程咨詢持觀望態度。
三、幾點建議
全過程工程咨詢的推行符合我國建筑業可持續發展的需要，在國家及行業相關政策的推動下，可能會成為未來行業咨詢服務的主流。但是，任何一項改革僅有頂層設計不行，需要適應市場規律，用市場的力量來推動。
1. 形成共識，培育市場
全過程工程咨詢涉及政府、投資主體、建設單位及勘察設計、咨詢監理、工程管理、運營管理等企業，需要形成共識。政府及其投資主體、建設單位首先從需求側來培育市場，巿場有需求，勘察設計、咨詢監理等企業必然會從供給側進行轉型。
全過程工程咨詢模式在我國仍處于探索階段，缺少成功案例和行業管理標準，投資主體及建設單位肯定有很多顧慮，但是總要有先吃螃蟹的人，政府應鼓勵建設單位先行先試。
此外，國外好的模式引入中國必須符合中國國情，應充分評估工程監理引入中國之后的監理市場現狀及存在的問題，研究產生問題的深層次原因，進而分析全過程工程咨詢在中國各行業的適用性，避免重蹈覆轍。
2. 深化體制改革，釋放市場活力
這實際上是對需求側的建議，政府、投資主體、建設單位及運營單位等應該充分認識到全過程工程咨詢是一種高性價比的管理服務，對于提升工程質量，實現投建營效益最優具有重要的作用。
行業主管部門應直面全過程工程咨詢推行過程中遇見的問題，將束縛、阻礙全過程工程咨詢的建設、運營管理體制、規章及流程進行修正，通過體制、機制改革促進全過程工程咨詢健康發展。
應該說，近幾年建筑業一直在進行改革，如推行設計施工總承包模式、項目代建制等，但改得不夠徹底，甚至前后之間還存在矛盾。因此，應將各種管理制度、辦法、規定等形成一個體系，系統地進行修編。
3. 強化供給側轉型，適應市場需求
全過程工程咨詢，對作為供給側的設計、咨詢及監理企業而言，既是機遇，也是挑戰。
一方面，要以行業發展趨勢和市場需求為導向，整合內部、外部資源，建立適應性組織，引進和培養全過程工程咨詢所需要的跨行業、跨業務、跨專業的專家人才，提高從業人員素質，補強投資評估、策劃、運營管理等短板，以滿足全過程工程咨詢的能力需要。
另一方面，大型設計咨詢監理企業應創新咨詢服務模式，借鑒國內外全過程工程咨詢經驗，主動積極地引導建設單位、運營單位采用全過程工程咨詢模式，依拓工程項目，研究適合中國國情的全過程工程咨詢標準化體系，包括咨詢工作內容、方法、流程、深度、成果表達形式等，為行業體制改革探索新途徑。
4. 制定游戲規則，規范市場行為
中國的建筑業涉及多個行業，對于全過程工程咨詢，發改委及住建部著急而行業不跟進，難以推行，因此，行業主管部門的責任重大。
行業主管部門應在改革傳統建設管理體制、運營管理體制的基礎上制定適合于全過程工程咨詢的游戲規則，包括市場門檻、招投標辦法、全過程工程咨詢管理辦法、取費標準等。建議弱化企業資質、個人執業資格等市場準入要求，改革相關招投標辦法，以業績論英雄，逐步建立能夠勝任全過程工程咨詢企業的長名單和短名單。
改革不僅僅需要頂層設計，更需要自下而上的探索、創新。建議對咨詢、設計、監理等行業協會、專業協會進行整合，成立涵蓋所有業務的新的咨詢協會，發揮從業企業的主觀能動性和創造性，通過行業協會規范市場的行為，推動全過程工程咨詢健康發展。
四、結語
全過程工程咨詢模式在國外之所以能夠成為通用模式，是基于西方國家小政府、大土木行業背景，投資、建設、運營三者分離的建設、運營體制也孕育了專業化、社會化的咨詢市場。咨詢公司是獨立的第三方，能夠為投資商、建設單位、運營商提供客觀公正的管理與技術服務。
反之，國內大型基礎設施投資集團逐步形成融投資、設計、項目管理、施工、運營養護于一體的號稱全產業鏈的巨型壟斷企業，管理及技術服務基本上無需外包，而政府采購的體量又比較小，因此，專業化、社會化的咨詢市場空間有限。
全過程工程咨詢在中國的推行還有很長的路要走，如果不進行深層次改革，甚至會走不下去。